《劳动合同法》边缘的尴尬

随着我国事业单位人事制度改革的逐步推进，事业单位编外用工已初具规模。但《劳动合同法》颁布实施以来，事业单位内部却出现了管理制度不统一、相同岗位不同福利等一系列问题，使事业单位的“编内”人员处于《劳动合同法》执行的边缘状态。

事业单位的尴尬现状

事业单位是计划经济体制时期逐步建立并发展起来的，是中央政府或地方政府在公共服务领域的延伸或化身。事业单位，特别是全额拨款的事业单位，并没有稳定的经常性收入或收入较少，各项支出全部或主要靠国家财政拨款。

就目前的情况来说，事业单位处于政府部门与企业之间的“夹层”地带，其改革也颇为尴尬。《劳动合同法》的颁布实施，使得事业单位原有的管理模式不能再与之匹配。特别是全额拨款事业单位，受财政资金来源、核算方法等方面的限制，人员管理方式基本没有变化，“编内”人员仍然在延续原来的管理模式。

同时，事业单位的人员编制管理与社会发展需求明显衔接不足。在事业单位人事制度改革的过渡时期，“编外”用工已经逐渐形成并具规模。以北京某国立养老机构为例：1989年人员编制数为150人，20年后在业务量增加7倍的情况下，“编内”人员数量却没有增加。特别是《劳动合同法》实施以来，事业单位“编外”用工涉及到的一系列不和谐因素开始逐渐浮出水面，这些矛盾也应该引起有关部门足够的重视。

“编内”、“编外”两重天

《劳动合同法》第二条规定：“国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行。”同时第九十六条还规定：“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。”

●签定合同不同

随着社会经济的发展和各个事业单位业务的不断扩展，仅靠事业单位中的编制内职工已经无法满足工作需求。但由于受人员编制的限制，事业单位无法及时补充编制内的职工和工作人员，只能采取聘用“编外”人员的方式缓解人手不足的窘境。这就在同一个单位中出现了“编内”与“编外”两种身份的职工。

在这些事业单位中，“编内”人员签订的是“事业单位聘用合同”，“编外”聘用人员签订的是“劳动合同”。持有“事业单位聘用合同”的“编内”人员，按照当地人事政策关于工资福利相关规定进行管理；签订“劳动合同”的“编外”人员却按照当地相关规定和劳动合同中的有关约定条款进行管理。“编内”人员的“身份”明显区别于其他聘用的“编外”人员，也使得“编内”人员长期游走于《劳动合同法》的边缘。

●福利待遇不同

事业单位“编内”人员的经费来源主要靠财政拨款，执行的工资福利标准是按照当地上级人事部门制定的工资福利标准执行，具有较高的稳定性。而“编外”人员的经费是由单位通过自身经营或提供的服务所得解决。“编外”人员的工资福利是按照劳动合同的相关条款执行，具有灵活性和不稳定性，致使出现了很多不平等的现象，使单位内部存在不协调因素。

如：根据北京市的相关规定：事业单位“编内”人员只上缴失业保险和工伤保险，其他保险暂不参保，医疗保障采用的是公费医疗模式。“编外”劳动合同制人员需参加社会养老、失业、工伤、医疗、生育保险等险种，个人和单位按照当地社会保险缴费比例缴纳社会保险费。“编内”人员按现有住房情况和现在的职级享受住房补贴，该部分款项完全由财政支付，而“编外”人员无法享受。

此外，“编内”和“编外”人员的休假制度及休假期间待遇也不同，以表1为倒：

●医疗保障制度不同

事业单位的“编内”人员执行的是公费医疗制度，国家为保障国家工作人员而实行的、通过医疗卫生部门向享受人员提供制度规定范围内免费医疗预防服务的一项社会保障制度，覆盖面仅限于各级政府机关和事业单位、其他党派、人民团体的工作人员和退休人员，还包括高等学校的大学生和退伍在乡的二等乙级以上残废军人，公费医疗经费来自财政部门的专门拨款。而事业单位的“编外”人员执行的是基本医疗保险制度，基本医疗保险费由单位自行解决，由社保机构统一管理，实行社会统筹。

●调解、仲裁的渠道不同

实行聘用制的事业单位，签订聘用合同的，事业单位与工作人员之间因除名、辞退、辞职、离职等解除人事关系以及履行聘用合同发生争议的，先由业务主管部门接待处理，通过人事部门逐级上报、沟通解决：而如果聘用人员发生劳动争议或纠纷，受理的部门则是劳动行政主管部门的劳动争议处理机构。

走出“边缘”的一些建议

●改进事业单位的管理体系

事业单位业务主管部门应会同编制、人事等部门，就事业单位的用工数量适时进行调整。财政部门除根据其人员编制数核定财政预算资金外，更应根据其完成公共服务目标的数量和质量来决定财政应投入的金额，完善资金投入的指标体系。

事业单位也应被赋予适当的权限，主管部门只需对其工资总额进行总量控制，对其工资福利项目进行指导，而不直接干预。单位可把工资福利等分配方案上报主管部门审核。如果“编外”人员可以达到用人单位岗位要求，应通过审批，可以享受“编内”人员同等权利。这不仅能激发事业单位活力，也能保障“编外”人员的合法权益。在编制有限的情况下，可通过专项财政资金给予支持，实现逐步平稳过渡。

●医改应深入操作层面

在医疗保险制度改革覆盖事业单位之前的过渡期间，应以事业单位“编外”人员的基本医疗改革为契机，可通过两种方式解决“编外”人员医疗保障不平衡问题：一是通过逐步降低编制外职工门诊报销起付线，可由原1800元，逐步降低为1500元、1000元，甚至更低，并且该部分费用应由财政医保专项经费负担。同时逐步提高门诊报销比例，由50％逐步提高到“编内”人员80％的比例。

二是单位缴纳的基本医疗保险费划入个人账户的比例部分应逐步提高，以缓解“编外”人员门诊保险费用问题。举例说明，公费医疗门诊报销比例不低于80％，编制内职工1800元门诊报销额：1800×80％=1440元。某“编外”护士月缴费基数3000元，社保机构按照2.8％的比例按月划入个人医保支付卡的金额为84元，用于支付门诊费用，比享受公费医疗的职工的报销数额低。如果，月划入个人医保卡比例由2.8％提高到4％，月划入个人医保卡的金额应为120元，全年应为1440元，这样就等同于公费医疗报销水平。

当然，该两种方式的实现，都以良好灵活的财政管理运行机制为基础。

●统一退休标准

在事业单位新的养老保险制度建立前，事业单位“编外”人员的退休金可由两部分组成：一是由社保机构根据缴费年限和缴费金额进行核算的养老金部分，另一部分参照用人单位同等“编内”条件人员的退休费与社保核算养老金的差额。以上两部分之和等于“编内”同等人员退休金。“编外”与“编内”人员的差额部分应由用人单位会同社保机构核准后提出申请，由财政专项予以解决。

鉴于以上劳动合同中基本保障制度的统一，其他诸如人事、劳动争议调解的渠道及签订合同形式等问题就会迎刃而解。以上三种基本制度通过“编外”人员的试点，可为事业单位下一步编制内人员的改革打下良好基础。